. در زمان به قدرت رسیدن رضاشاه، قیام گیلان سرکوب شد. حیات سیاسی مردم در عصر رضاشاه بسیار وخیم‌تر از زندگی اقتصادی مردم بود. در امور سیاسی مانند اقتصاد تمرکز سخت امور در پایتخت حاکم بود. هیچ یک از امور مردمی که با انتخابات مردم صورت گرفته باشد در امر اداره امور دهها، شهرستانها، مناطق و یا استان‌های کشور وجود نداشت. کلیه مقامات دولتی در سرتاسر کشور از طرف رضاشاه منصوب شده و در مقابل مرکز مسئول بودند. در این دوره، قانون تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی و دستورالعمل حکام، قانون تفویض اختیارات استانداران، انجمن ده، شهر، شهرستان و استان تصویب شد ولی از آنجا که این قانون با پیاده نمودن روشهای اجرائی خاص در سلب آزادی‌های مردم و صحنه‌سازی برای انتخاب افراد مورد نظر رژیم بود قابلیت لازم را نداشت» در مجموع در دوران رضاشاه پهلوی صحبت از اندیشه عدم تمرکز موضوعی بیهوده و خالی از وجه بود، به گونه‌ای که تمام قدرت در دست پادشاه وقت رضاشاه و ایادی وی بود و از این رو نوعی تمرکز اداری و سیاسی بر جامعه حاکم بود. از نظر سیاسی رضاشاه تمرکز قدرت را آنچنان توسعه بخشید که بسیاری از مخالفان سیاسی خود را از گردونه اداره کشور حذف و نوعی تمامیت خواهی را رواج داد. «لایحه تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی از بحث‌های جنجال برانگیز این دوره بود. از دیدگاه افرادی مانند مظفر بقایی تمرکززدایی (انتقال قدرت و اداره امور محلی به مردم) توطئه‌ای انگلیسی برای متلاشی کردن ایران بود. مکی هشدار داد که تمرکززدایی اداری در کشور با تفاوت‌های زبانی عاقلانه نیست. زیرا اهمیت این خطر وجود دارد که یکی از سازمان‌های محلی استقلال خود را از مرکز اعلام نماید». در دوران محمدرضاشه پهلوی نیز سیاست‌ها و تدابیر عصر پدر را برای اداره امور کشور به کار گرفته شد و واحدها و نهادهای محلی تا حدود زیادی از آزادی عملکرد برخوردار بودند. و مردم نقش نسبتاً فعالی در امور محلی خود داشتند اما از زمان کودتای 28 مرداد 1332 و سقوط دولت ملی دکتر مصدق به تدریج زمینه برای تمرکز قدرت در ابعاد مختلف آن فراهم شد به گونه‌ای که محمدرضا شاه پهلوی به تدریج مشی دیکتاتوری را به کار برد. به بیان دیگر هرچند انجمن‌های محلی در دوران پهلوی دوم تا حدودی در برخی از مناطق کشور فعال بودند اما به جهت اینکه فاقد پشتوانه مردمی بودند از این رو کارایی لازم را برای اداره امور محلی نداشتند و عملاً به محاق تعطیلی رفتند. با پیروزی انقلاب اسلامی بسیاری از مناسبات و روابط میان مردم و نهادهای اداری و سیاسی دگرگون گشت به گونه‌ای که می‌توان گفت مردم تا حدود زیادی وارد عرصه اداره امور محلی خود گشتند و از این رو موضوع شوراها به طور گسترده‌ای مورد عنایت قرار گرفت. به بیان دیگر با عنایت به سابقه نظام شورایی در دین مبین اسلام و با توجه به کارکردهای مفید و مؤثر اندیشه شورایی در اندیشه اداره امور کشور و با در نظر گرفتن پیامدها و آثار مثبت نظام شورایی که موجبات افزایش و ارتقای مشارکت عمومی را فراهم می‌ساخت قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به طور مبسوط اندیشه شورایی را پذیرفت و مورد توجه قرار داد و در این راستا اصول 6 و 7 و نیز اصول 101 تا 106 قانون اساسی به امر شوراها اختصاص پیدا نمود. و این موضوع یعنی مطرح نمودن نظام شورایی موجب شد که اندیشه عدم تمرکز در بعد سرزمینی و محلی آن به خوبی به عنوان یک گفتمان یا پارادایم در نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح گردد. «با پیروزی انقلاب اسلامی امام خمینی «ره» در تاریخ 9/2/1358 در فرمانی به شورای انقلاب فرمودند: در جهت استقرار حکومت مردمی در ایران و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش که از ضرورت‌های نظام جمهوری اسلامی است لازم می‌دانم بی‌درنگ به تهیه آئین نامه اجرایی شورا برای اداره امور محل شهر و روستا در سراسر ایران اقدام و پس از تصویب به دولت ابلاغ نمایند تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا در آورد و شوراها باید در همه جا باشد و هر جائی خودش منطقه خود را اداره کند». »با توجه به اینکه مشارکت مردم در اداره امور اعم از ملی و محلی از والاترین اهداف انقلاب اسلامی بود قانون شوراهای محلی در تاریخ 2/5/1358 قبل از تنظیم قانون اساسی تصویب و انتشار یافت». در سال‌های بعدی و در سال 1361، 1375، 1382، 1386، 1393 قانون شوراها مورد اصلاحات عمیق و گسترده‌ای قرار گرفت که نشانگر آن است که اندیشه عدم تمرکز در ایران به سوی پیشرفت قدم گذاشته است.
مبحث دوم: مفاهیم

در این قسمت به بررسی برخی از مفاهیم و معانی مهم و مرتبط با اندیشه عدم تمرکز می‌پردازیم. به بیان دیگر بایستی گفت به منظور تبیین، بررسی و ارزیابی دقیق موضوع تحقیق به ناچار بایستی برخی از مفاهیم و مبانی مهم و مرتبط با نظام عدم تمرکز، تمرکز و … را مورد واکاوی قرار دهیم تا خواننده گرامی این تحقیق بتواند با آگاهی و دانش کافی به مطالب و موضوعات فصول دوم و سوم بپردازد.
گفتار اول: تمرکز
یکی از مهمترین مفاهیم حقوق اداری تمرکز اداری می‌باشد. «نظام و شیوه‌ای است که در آن مرکز اخذ تصمیمات، قوه مرکزی می‌باشد که معمولاً در پایتخت مملکت قرار دارد و امور ملی و محلی هر دو توسط آن قوه ادله می‌گردد. برای اینکه تمرکز اجرا شود بایستی اختیار تصمیم گیری، اجرایی، استخدامی در مرکز و در دست قوه مرکزی شود. تمرکز اداری به وسیله وحدانیت فرمانده شناخته می‌شود و در جنبه‌های مختلف زندگی عمومی تمایل به وحدت دارد (سیاست اقتصاد). تمرکز اداری تمام ادارات را در یک مرکز واحد مدیریتی که به وسیله مقامات دولت هدایت می‌شود قرار می‌دهد. تمام اختیارات اداری در دست‌های مأمورین دولتی جمع بوده و دولت نه تنها امور ملی بلکه امور محلی را نیز اداره می‌کند. قوه مرکزی بدین ترتیب به تمام کشور یک فرماندهی واحد می‌بخشد. در یک کشور متمرکز فقط یک شخص حقوقی حقوق عمومی وجود دارد و آن دولت می‌باشد. تقسیم کشور به (بخش- شهر شهرستان- استان) فقط یک سیستم ساده سرزمینی بدون شخصیت حقوقی است و فقط به عنوان قالبی برای خدمات مختلف دولت بکار می‌روند. الف. توجیهات تمرکز؛ تمرکز به وسیله امتیازات سیاسی و فنی که دارد توجیه می‌شود: 1- امتیازات سیاسی؛ از این نقطه نظر که تمرکز قدرت خارجی و داخلی دولت را تحکیم می‌بخشد دولت بدین ترتیب تمام وسایل لازم برای حفظ و برقراری نظم را هم در داخل و هم در مرزهای کشور با سرعت تمام برقرار می‌کند. به اضافه تمرکز اجازه می‌دهد که به طور مؤثر علیه همه عناصر و گروه هایی که یگانگی دولت را در هم می‌شکند مبارزه کند بدین ترتیب وحدت ملی تقویت می‌گردد. 2- امتیازات فنی: تمرکز خصوصاً این امتیاز را دارد که باعث تأمین و اداره‌ی بهتر خدمات عمومی گردد. به لطف تمرکز، ادارات عمومی به طور بی‌طرف و عقلانی‌تر عمل می‌کنند. به اضافه اداره کنندگان صالح تری در دست دارد زیرا آنها در یک سطح ملی و بر طبق روش هایی استخدام شده اند که صلاحیت آنها را تضمین می‌نماید. ضمناً تمرکز اداری موجب یکنواخت شدن مؤسسات و مقررات می‌گردد …». اصولاً طبع هر قدرتی با تمرکز و سازگاری بیشتری دارد و از این رو می‌توان گفت از ابتدای تشکیل و تأسیس حکومت‌ها و نظام‌های سیاسی اکثریت قریب به اتفاق نظام‌های سیاسی میل و تمایل به تمرکز قدرت داشته به گونه‌ای که از این فرایند به منظور استبداد و رأی و اندیشه خود و نیز ظلم و جور به مردم استفاده نمایند. به بیان دیگر بایستی گفت تمرکز در اداره امور کشور توجیهات و دلایل خاصی داشته که به برخی از آنها اشاره شد. در برخی از نظام‌های سیاسی به منظور برقراری نظم و انضباط در اداره امور کشور و دفع هرج و مرج و تثبیت نظام سیاسی از حربه تمرکز قدرت استفاده می‌نمودند، در پاره‌ای دیگر از کشورها و نظام‌های سیاسی و اداری علاوه بر اینکه به مقوله تثبیت نظام سیاسی توجه می‌شده است موضوع مزایای فنی و تخصصی نیز از دیگر موضوعاتی بوده است که مورد توجه نظام‌های طرفدار تمرکز سیاسی و اداری بوده است. «تمرکز نظام و شیوه‌ای است که در آن تصمیمات در زمینه کلیه امور عمومی (ملی و محلی) توسط مرکز سیاسی و اداری واحدی که معمولاً در پایتخت مملکت (مرکز) قرار دارد اتخاذ و به موقع اجرا گذاشته می‌شود در این حالت قدرت و اختیار اداره و اجرای امور نیز کلاً در سازمانهای مرکزی تجمع یافته است» به نظر می‌رسد در نظام متمرکز اداری مردم با عنایت به تجمیع قدرت در دست کارگزاران حکومتی، در فرایند تصمیم سازی و تصمیم گیری نقش فعال و مؤثری را ایفاء نمی‌نمایند، در این وضعیت حکام و کارگزاران مرکزی کلیه‌ی اختیارات اداری، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی را برعهده گرفته، و راه مشارکت مردم در اداره امور محلی را می‌بندند. با توجه به نحوه اداره نظام متمرکز، مردم در چنین نظامی فاقد ابتکار عمل لازم و همچنین خلاقیت در حوزه‌های مختلف زندگی خود می‌باشند به گونه‌ای که توانایی انجام و اعمال کارهای جمعی و مشارکتی برایشان سخت می‌آید. در نظام متمرکز، دولت کلیه امور مرتبط به مصالح ملی و محلی را خود مستقلاً برعهده می‌گیرد، و نظام شورایی در بستر عدم تمرکز اعمال می‌گردد، فاقد محتوا و معنی می‌باشد. «سیستم تمرکز با روح دموکراسی واقعی که به موجب آن مردم باید در اداره‌ی امور عمومی مربوط به محل خود شرکت نمایند ناسازگار است. تصمیماتی که مقامات مرکزی درباره‌ی مردم محلی می‌گیرد، غیر متناسب با شرایط و اوضاع و احوال منطقه‌ای و واقعیتهای محلی است و موجب جدا شدن یا دوری زمامداران از مردم مناطق مختلف کشور می‌گردد».
گفتار دوم: عدم تراکم

یکی دیگر از شیوه‌ها و روش‌های مهم اداره امور کشور عدم تراکم می‌باشد. نظام عدم تراکم اداری به نوعی در چارچوب نظام تمرکز اداری تعریف می‌گردد. به نظر می‌رسد در نظام عدم تراکم اداری به رغم استقلال نسبی کارگزاران اداری در اتخاذ تصمیمات محلی، آنها دارای اختیار لازم و مناسب برای تصمیم گیری نمی‌باشند. در این نظام کلیه تصمیمات بایستی با مشورت یا در راستای اهداف و اصول کلی نظام متمرکز باشد در غیر این صورت تصمیمات مقامات مرکزی در محل فاقد اعتبار و ارزش لازم خواهند بود. در نظام عدم تراکم مقامات تصمیم گیر در محل، از اهالی منتخب محل نمی‌باشند و مردم محل هیچگونه نقشی در تعیین و نصب آنها ایفا نمی‌نمایند، بلکه به عبارت بهتر می‌توان گفت، کارگزاران اداری نظام عدم تراکم، مقامات منصوب مرکزی می‌باشند. «در نظام واگذاری اختیارات فوق العاده یا نظام عدم تراکم نوعی تمرکز اداری است که در آن برخی از اختیارات تصمیم گیری و ستادی به مقامات قوه‌ی مرکزی در شهرستانها داده می‌شود و هدف از آن حذف تشریفات زاید و رفع تراکم در مرکز و تأمین حسن اداره‌ی امور و سرعت عمل در کارهاست. در این نظام، اختیار تصمیم گیری که اصولاً در نظام تمرکز اداری در صلاحیت قوه‌ی مرکزی است، به مأموران و نمایندگان این قوه مانند رؤسای ادارات و استانداران و فرمانداران در شهرستانها تفویض می‌شود. این سبک اداره، در حقیقت نوعی تمرکز اداری به شمار می‌رود، زیرا در هر صورت اعطاء و واگذاری اختیارات به نفع مأموران دولت مرکزی به عمل می‌آید، نه مقامات دیگر، به علاوه چون عزل و نصب آنها به عهده‌ی مرکز است و اعمال آنها تحت نظارت دائمی است، صرف انتقال برخی از اختیارات وزیران به مأموران آنها در شهرستانها و یا سطوح پایین مدیریت، ماهیت نظام را که تمرکز اداری است، تغییر نمی‌دهد. … چنانکه گفته شد در این نظام اختیارات مأموران دولت در شهرستانها افزایش یافته، به همان نسبت، از اختیارات قوه مرکزی کاسته می‌شود. چنانچه این نظام از روی اعتدال و احتیاط اعمال شود تا حد زیادی از تراکم و کندی جریان امور در مرکز کاسته شده،